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n the deficiency of response to climate changes in China's current urban planning system, we should, on the one hand, aco nse mechanism of urban planning and so forth to address climate changes, and on the other hand, promote actively the t nning methods and technical research. To deal with city's response to climate changes, the paper employs interdisciplinal ne whole process of urban planning in multi dimensions and layers, including before, during and after the planning process. e response of urban planning to climate changes and improving the adaptability of cities to changing climate. ng; Climate Change; Beforehand evaluation; Process evaluation; Implementation evaluation

一、气候变化背景下的城市规划响应

QKJP 0008S-2014 昆明市捷品咖啡有限公司 速溶咖啡粉1.气候变化对我国城市规划提出的挑战

（1）气候变化与城市规划 IPCC (Intergovernmental Panelon Climate Change）发布的四次全球气候变化评估报告已经 证实“气候变化不可避免”、“近50年全球气候变 暖超过90%的可能性是由人类活动引起”，12而气候 变化最不利的影响可能出现在城市地区，因为那里的 人口、资源和基础设施相对集中。如何避免或减小气 候变化对城市造成的不利影响，是城市建设已经面临 的新挑战。 城市规划作为引导城市发展与管理城市建设的 “龙头”，无论其政策属性还是技术属性都决定了城 市规划应当在加强城市应对气候变化能力建设中发挥 积极作用。合理的城市规划能够提高能源使用效率， 减少温室气体排放，有效缓解气候变化。同时城市规 划亦可作为运用应对气候变化技术的平台，发挥其统 筹协调的作用，力求整体效应最大化。 （2）当前我国城市规划编制应对气候变化的不 足 应对气候变化的新颖性和特殊性对我国城市规 划系统带来不小冲击，当前城市规划编制应对气候变 化的不足已逐步显现，主要包括以下四点。 ①城乡二元化的规划模式制约了全面提高应对 气候变化的能力建设

市形态和地方建筑，但在城市化快速推进的当下， 类规划指标干篇一律，缺少对地域气候环境的酌。 同时，城市规划作为应对气候变化相关技术方法的应 用载体，应当在编制中加入相关控制指标，如碳排放 指标、绿色建筑节能率、可透水面积率等，这也是当 前城市规划编制缺失的。

2.建立我国应对气候变化的城市规划响应机制

从系统论的角度出发，加强城市规划应对气候 变化的能力并非改进上述规划编制不足即可轻易完 成，它需要系统构建应对气候变化的城市规划响应 机制。必须在符合应对气候变化的国家宏观政策基础 上，结合自身行业特点，注重与现有城市规划体系的 衔接，力求在政策法规、组织协调、技术方法和管理 实施等方面对气候变化做出应对。 (1）政策法规 有待出台的相关政策法规要保证应对气候变化在 我国城市规划工作中的合法性，将其纳入我国当前城市 规划体系内；明确应对气候变化的城市规划研究必要 性，在规划编制要求中补充应对气候变化的相关内容； 保障应对气候变化的城市规划成果在管理实施中的严 肃性，将其列入审批和实施的重点加以审查监督。 （2）组织协调 住房和城乡建设部应当借鉴其他部委的经验， 设置专门的下属机构负责组织协调应对气候变化工 作，加强与其他部委的合作，充分发挥城市规划在应

，提高应对气候变化的城市 规划工作效率；组织行业内开展应对气候变化的学术研究，为行业决策与政策制定提供科 学基础。 (3）技术方法 技术创新要与现行城市规划编制体系接轨，提高技术应用的可操作性；要充分整合以 低碳城市规划为代表的减缓气候变化相关技术研究成果，进一步强化适应气候变化的技术研 究，建立我国应对气候变化的城市规划编制技术标准。方法创新要紧扣应对气候变化主题， 融合传统城市规划与跨学科技术，开展全过程评估，提高城市规划应对气候变化的能力。 （4）管理实施 管理实施是应对气候变化的城市规划发挥实效的保障，建议如下： ①各城市规划行政管理机关应设置专项部门负责应对气候变化的城市规划宣传、编制 组织和审批管理工作，提供送审报批工作的便捷通道； ②在现有地方性城市规划技术管理规定中补充关于应对气候变化的相关内容，切实引 导应对气候变化的城市规划编制与审批： ③制定地方性应对气候变化的城市规划实施奖惩办法，通过经济杠杆的调节作用，提 高规划成果的可行性。

二、应对气候变化的城市规划编制方法创新

置还是实施保障都不可能一而就，在上层设计尚不完备的当下，唯有通过着力于应对气 候变化的城市规划编制方法与技术创新等力所能及的基础研究工作推动响应机制的建设，

我国现有城市规划编制方法，缺少对气候变化问题的定量、定性分析，无法针对气候 变化问题对规划方案进行比选与评价，无法确保城市规划应对气候变化问题的落实。因此 需要对传统城市规划编制方法加以发展创新，落实以下三点思路。 （1）加强针对性 围绕应对气候变化主题有的放矢开展规划编制。 (2）注重过程优化 借助贯穿编制全过程的规划评估，不断优化调整规划方案。 （3）强调学科融合 针对气候变化问题的跨学科知识属性，将相关学科的有效技术手段融入传统城市规划 编制方法。

（1）应对气候变化的城市规划编制“3A”模式 根据以上思路，构建提出应对气候变化的城市规划编制“3A”模式，它代表一种规划 编制的工作思路。“3A”是指规划编制的三个阶段，分别是应对气候变化的城市规划事前 评估（Assessment）、过程运用（Application）和事后评价（Appraisal）。 ①Assessment一规划事前评估阶段 该阶段通过分析、缩小、确定规划研究范围，能够有效增强后续规划研究的针对性

（1）应对气候变化的城市规划编制“3A”模式 根据以上思路，构建提出应对气候变化的城市规划编制“3A”模式，它代表一种规划 编制的工作思路。“3A”是指规划编制的三个阶段，分别是应对气候变化的城市规划事前 评估（Assessment）、过程运用（Application）和事后评价（Appraisal）。 ①Assessment一规划事前评估阶段 该阶段通过分析、缩小、确定规划研究范围，能够有效增强后续规划研究的针对性

有助于集中解决量点问题。 ②Application 规划过程运用阶段 该阶段侧重于运用应对气候变化的城市规划编织技术标准，拟定规划方案；在此 基础上运用辅助设计工具，对规划方案展开测评、比选、优化，形成规划成果。 ③Appraisa一规划事后评价阶段 该阶段通过规划成果的完成及实施情况与预定目标之间的对比，对规划成果予以 评价，作为后续调整优化的依据。 (2）应对气候变化的城市规划编制技术标准 城市规划编制需要有相应的规划编制技术标准作参考与指引，应对气候变化的城市 规划也不例外，而目前国内尚无应对气候变化的城市规划编制技术标准。未来的新标准应 与国内现有城市规划编制体系接轨，将涉及应对气候变化的各项城市规划技术加以创新 集成，对不同层面规划提出相应控制要求，指导各层面城市规划应对气候变化的设计。

3.对我国当前城市规划的影响

（1）由“需求导向”向“供给导向”的规划发展思路转变 规划事前评估将较清晰的划定城乡应对气候变化需要保留的限制建设区域，有限 资源供给难以支撑无限的需求，政府决策部门必须转变唯以城乡发展需求为导向的思 路，以供给能力作为发展思路选择的基础。 (2）由“二元化”向“一体化”的城乡发展模式转变 为了实现全面提高城乡应对气候变化能力的目标，必须在基础设施布局、空间格 局、产业发展等方面推进城乡“一体化”模式，实现城乡空间统筹、产业统筹和基础设 施统筹发展，现有的城乡发展“二元化”现象将得到逐步改变。 (3）由定性分析向定量分析的规划技术转变 应对气候变化的城市规划需要大量的数据测算作支撑，因此引入了不少跨学科的 技术手段，这也必然会改变传统城市规划编制以定性分析为主或只能借助经验数据判断 的局面，促进定量分析在规划编制中的普及运用。

、贯穿城市规划编制全过程的应对气候变化评估

基于GIS的上海气候变化脆弱性空间区划评价因子

基于GIS的上海市气候变化脆弱性空间区划

.武汉市夏季东南风温！

■气候变化脆弱性空间综合评价

作为认识气候变化风险和应对行动方面处于世 界领先水平的英国，已经于2012年1月25日，颁布了 针对气候变化的风险评估报告《英国气候变化风险评 古报告》。该报告在11个部门中搜集资料后，首先 是做了关于界定每个部门气候风险范围的审查，之 后确定这一部门内最重要的风险的（包括机遇和威 协）。每个部门约10%数量的风险再作更为详细的 考虑和分析。报告最终指出了英国在变化气候下所面 临的前100个挑战，并提供了最有力的证据，确定了 英国需要进一步采取行动的关键领域，以及可能给英 国带来的机遇。 在确定应对气候变化的城市规划风险内容方 面，风险评估的具体应用如图4所示。

2.应对气候变化的规划编制过程评估

应对气候变化的规划缩制过程评估主要侧重于 应用辅助设计技术对应对气候变化的规划方案进行测 评、比选与优化，进而确定应对气候变化的城市规划

多种组合，评估不同的开发类型产生的不同结果，并 利用这些建筑模型和发展模式，在区、市、郡和区域 尺度创建不同的土地利用方案，模拟其未来发展的能 源消耗、水资源消耗以及碳足迹。 (5）发展模式法（DPA) 由英国哥伦比亚大学设计中心开发，为可持续 的社区实验室服务。是一套用来创建城市发展方案以 及根据各种可持续发展指标量化这些方案的方法。使 用城市结构原型模式代表当前和未来的城市状况，用 套次级模型（如建筑、能源、交通）来了解这些状 兑，测量不同城市的特点，衡量温室气体对土地利用 影响的决定

3.应对气候变化的规划实施评估

应对气候变化的城市规划评估作为提高城市规 划编制应对气候变化能力的一种新尝试，在未来城市 规划应对气候变化的实践与应用中必将发挥有益作 用：同时它也是对传统城市规划评估的一种新拓展， 有助于进一步完善城市规划评估体系。 作为一种新生事物，应对气候变化的城市规划 评估在发挥其作用的同时必然存在不少有待解决的难 题，比如评估中所需的GIS数据采集、各种跨学科技 术在规划领域的嫁接、气候灾害的经济损失计算办法 等等，这些问题都有待于在未来的研究中逐步解决。

世界大都市新一轮战略型规划评价[1

TheEvaluationonStrategicPlansofMetropolitans

aluationonStrategicPlansofMetropolitans eStudiesonLondon,Hongkong,NewYork,Tokyo,MiamiandSingapore

桑劲股悦袁也郭淳彬胡斌崔俏张晓 Sang Jin Yin Yue Yuan Ye Guo Chunbin Hu Bin Cui Qiao Zhang Xiac

二、世界大都市战略型规划的编制背景

实施监测和规划实 回顾），这三种类型的评价的主要特点和目标也各不 相同。此外，这些评价有的是根据法律要求开展的， 有的是根据规划政策开展。规划评价的组织形式、政 策过程、时间间隔、政策议题的获取、所采用的技术 方法等等，都有很大的区别。

二、战略型规划评估的主要类型与目标

城市规划评价一般分为规划实施前评估、规划

规划实施监测是考察规划实施过程中，规划中 所拟定的目标与指标的完成情况。规划实施监测主要 有四个特点。 （1）规划实施监测是一个定期（一般是每年） 开展，滚动编制的行政过程，政府部门按照既定的技 术框架检视规划的实施情况，发布政府报告，公布规 划所确定的目标的实现情况。 （2）在技术路线上，规划实施监测的评价内容 与规划本身所设定的目标相一致，评价所采用的指标 也往往是规划中的既有指标体系。 （3）规划实施监测的一个基本假设是，规划的 目标是合理的，所以对规划目标本身进行探讨不是超 划实施监测的主要目的。如2004年伦敦规划所言

“本规划中设定的目标和政策是基于强大的事实基 础的。在近期，规划所依据的发展背景不会具有重 大改变。”但逐年的规划监测报告也会为规划实施 后评价做出准备。 （4）规划实施监测的目的是分析规划的实施情 况，并重点考虑下一年的规划实施问题。如分析由于 市场环境的变化或者政府投资的变化，是否需要改变 规划中基些要案的实施时序，

3.规划实施后评价（规划回顾或规划检讨）

规划实施后评价也称规划检讨，是在规划实施 段时间之后，分析规划所确定的规划目标实施的 效果，并对城市所面临的主要问题、机巡和挑战进 行重新审视。 （1）规划实施后评价往往是为了新一轮的规划修 编做准备。如伦敦规划规定，在市长任期开始的时候， 应该对上一轮的伦敦规划进行检讨与修编。又如佛罗 重达州规定总体规划必须7年进行一次评估与修编， 新加坡规定，概念规划必须10年检讨一次并修编。 （2）与规划实施监测相比，规划实施后评价往 往涉及更为复杂的政治过程。因为规划实施监测是对 既定目标实施结果的检查，而规划实施后评价往往涉 及规划目标的重新审视，这个过程必须是一个更加广 泛的社会团体参与的过程。 （3）由于战略规划是对城市发展长远目标的指 导，其实施过程具有很强的不确定性。所以，对城市 发展环境和城市发展面临的挑战的的不断审视、对既 有目标的实现情况的检验，以及新的政策议题的提 出，都是规划实施后评价的重要内容。 （4）规划实施后评价与规划的修编往往相联 系，后评价的结果，是新的规划的政策议题和政策目 标的重要依据。

英国是现代城市规划体系发源地，2000年以 后，伦教规划的编制与评价体系也是最为完善的，伦 敦的规划体系是一个规划编制与规划评价揉合的复杂 滚动的过程。截取2001一2009年来看，伦敦规划体 系从编制到实施再到检讨，可以划分三大阶段来解 读：规划编制阶段、规划实施监测阶段、规划检讨及 修改阶段。 （1）规划编制阶段 2000年，大伦教管理局成立（GreaterLondon

Authority，GLA），从2001年开始若手编制大伦敦 的空间战略规划。整个编制过程分为三阶段：2001 年5月，发布《走向伦敦规划》，提出伦敦和宏观 政策的发展方向；2002年6月，发布<伦敦规划草 案》，主要是为了法定为期3个月的咨询期；2004年 2月，发布《伦敦规划》，作为法定规划，以2020年 为正式结束日期。 在伦教规划编制的同时，政府委托Entec公司进行 伦敦规划可持续性评价的工作，其主要目的是对规划 方案产生影响，使得规划方案符合可持续发展目标。 (2）规划实施监测阶段 从2004年伦教规划颁布，到2009年新的伦敦规 划颁布，每年都会发布伦敦规划实施的年度监测报 告。年度监测报告是由规划编制机构制订并提交给政 府的评估地方发展框架进展与影响的报告。 （3）规划检讨及修改阶段 2005年12月，伦敦市长KenLivingstone（肯* 利文斯顿）成功连任，于是对伦敦规划的实施情况、 遇到的关键性挑战以及关键性的政策领域做一个回顾 总结，检讨不足以修正。 2006年12月，大伦敦管理局对伦敦规划制定的 住房供应、废物处理以及资源利用等方面的政策做了 一系列的调整。 2008年7月，新任伦敦市长BorisJohnson（ 里斯约翰逊）重新强调了伦敦规划要考虑的重点： 社会财富及福利分配不均、太多人无力承担住房压 力、空气及噪声污染严重、气候变化带来严重挑战。 发布《规划更美好的伦敦》也是为后面修订新的伦敦 规划作铺垫。 2009年4月，《新的伦敦规划》出台，分别从伦 敦的空间、市民需求、伦敦的经济、应对气候变化、 伦敦的交通以及生活质盘等方面阐述了各自的发展目 标及制定的政策。 下表简要列出了伦教规划编制与评价过程中的

一些重要文件，除此之外，GLA还编制了大量的专 项规划与评估文件。 依据上述的伦敦规划体系描述，可以将伦敦规划 评估分成三个阶段：规划前评估——可持续性评价： 规划中评估一规划实施动态监测；规划后评价 规划检讨及修改。下面分述这三个阶段的特点。

区域，即未来有很大改变期望的区域。评价的结果 是，政策及相应的文字表述露更加明确在这类区域如 可使得居住和工作平衡发展；.同时，可以发展的可持 卖性项目可以更多，如发展可再生能源和循环使用垃 极。再次，反过来进行评价，即针对33项可持续发 展目标，有多少政策是予以支撑的。例如，目标1的 支撑政策共有22条。最后，评价的结果反馈规划 本身。在该报告中，分别从城市增长、空间政策、经 济发展、交通、社会包容性、空气质量等等方面进行 了建议，但是，这些建议都是原则性的，并没有落实 到可探作层面 (2）《伦敦规划的可持续性评价》 报告的主要内容包括：小组报告的启示、评价 方法、基线情况、针对目标的政策评估、与其他规划 和项目的联系、对结果的考虑、可持续发展指标。最 终报告综合了前几轮的评价，以及小组报告的建议， 在原有的评价框架基础上进行了完普，弥补了前几轮 评价没有起到真正修正规划作用的不足。 完普的主要方面如下（均举例说明）

表4目标与期望达到的结果示例

以年度报告1为例，具体的监测数据呈现方式举 例如下。 指标1：在已开发土地上进行开发增加的比例， 目标是每5年至少提高5个百分点。监测的数据包括 了伦教市及各个市镇的土地再开发比重。

表7 伦敦市土地再开发占比

【C】制定可持续发展评价的指标体系

（）完成基线情况的描速

表2评估目标1的基线慢况描速

(b）强调评价结果的作用； 通过新旧规划政策的对比分析，来看可持续评 估对规划施加的影响。

(b）强调评价结果的作用F

可持续评估对规划文件施加的影

针对每一条目标提出期望达到的结果。

划机构将与利益相关者（如市镇）进行讨论。如果有 需要，讨论的结果将会更正规划的实施方式。更正的

形式可以是放入补充性规划指导；作为次区域发展框 架、社区策略、城市发展策略的考虑因索；设置来年 实施的优先项目等等。

本部分有两种英型：规划检讨和规划修改，其 中规划检讨以2005年12月发布的《伦敦规划检讨》 为例，规划修改以2009年4月发布的《新的伦敦规 划>为例进行说明。 （1）《伦敦规划检讨》 对规划进行检讨或者回顾，其主体内容是总结 过去规划实施情况，并指出新的形势，对某些规划政 策予以修正。 ①实施情况总结 以住房为例：伦敦的住房投资持续；到2004年5 月，完成新住房25600套，超额完成规划目标。规划 目标新住房中50%为可支付住房，现实为30%。 ②总结新形势、关键性挑战 以经济和就业的变化为例：世界竞争持续激 烈；业务、金融和其他领域的专业化要商度熟练人 才；在伦教做生意和生活的压力增大；压力产生更大 的产出和创造力；不投资城市基础设施建设将产生危 害；社会和就业增长与预期是否相符；所有伦敦市民 是否都能享受到经济繁荣的成果。 ③提出接下来规划实施过程中的建议 以应对气候变化为例：将伦敦建设成为应对和 适应气候变化的模范世界城市；设定具有挑战性的能 源使用目标；鼓励发展氢经济；确保更可持续的废水 管理；等等。 (2）《新的伦敦规划》 纵观《新的伦敦规划》，新任市长对伦敦面临 的新形势和挑战做了一个全新的阐述，精简了规划文 本，提炼了规划内容。 现举一例说明。在伦敦的区域定位中，2004版 规划是这样描述的：确保伦敦的世界城市地位；加强 与毗邻地区、地方机构以及其他组织之间的合作。新 版规划修改为：加强与伦敦内部及毗邻区域的机构和 组织的合作，以便于以下地域的发展：国家政府指定 的区域和重要的区域走廊。

并不只是在最后阶段才根据可持续发展准则进行评估 工作，而是还将这些准则应用于选择方案的阶段。 这样就使可持续发展的各种考虑因素能及早纳入规 划建议的制订过程，从而让这些建议有更大的改普 空间。

1.分散发展模式 2.集中发展模式 3.最可取方案的

2010年的表现及成效十分接近，最大差异出现于中期 （即2020年），而集中发展在环境层面的表现更为优 秀。对于其他几个层面的评估结果显示，经济方面两者 表现均良好，略倾向于分散发展模式，土地利用方面， 分散发展模式成效更好，社会和交通运输方面，两者的 差别不大。 （2）最可取发展方案评估 通过上一阶段的概括评估，两个方案各有优点，从 两个方案中取较理想的元素，混合形成最可取的发展 方案。 为确保建议的策略为最佳方案，以实现可持续发展 总体目标，在这一阶段也同步进行了一项可持续发展评 估，同样通过5个层面（即环境、经济、土地规划、社 会、交通运输）来详细评审最可取的发展方案。其中环 境层面仍是策略性环境评估的内容，选取了包括空气、 水质、噪音、生态、文物、景观、能源、具潜在危险的 装置、废物等方面的各项指标，对于最可取方案的环填 影响，分别于近期（2010年）、中期（2020年）、远期 (2030年）进行评估。评估结果认为最可取方案中的主 要建议对整体环境状况有积极的意义。同时，对于不利

1.东京都政府综合计划概述 东京都政府综合计划的编制源于20世纪60年代，发 展到现在已经形成了完整的总体政府综合计划体系，包 含一个总体的政府综合计划（一般以5年左右为编制周 期）以及每年的实施报告。 东京都现行的政府综合计划为《2020年的东京》 2011年12月刚刚编制完成，其上一期是《10年后的东 京》，两个政府综合计划都具有明确的总体目标以及完 整的目标体系。 “2020年东京”规划，一方面切实延续“10年后东 京”规划（2006年制定）的理念、总体思路，并加以充 实和强化的同时，针对东日本大地震后新的社会、经济 形势，从中长期的角度予以应对，以日本的再生和东京 进一步的发展为目标，在上述前提下，制定的新的城市 战略。 以《2020年的东京》为例，此次东京都的政府综合 计划延续了以前的编制以及评价体系，包含了8大总体目 标，针对8项总目标有22项分项实施策略，在此基础上组

370项具体的目标以及项目建设

分到370项具体的目标以及项目建设。

2.规划评价主体及特征 东京都的政府综合计划主要在于将各个目标转 化为可实行的政策，其编制是由东京都的知事本局 （相当于政府办公室）组织编制的，其评价和监测也 由知事本局完成，成果则体现在政府综合计划的报告 之中。 从行政架构上来看，东京都知事本局是辅佐东 京都知事的最高管理机构，除了作为城市外交活动以 及联系新闻媒体的职贵外，其主要职能在于策划制定 并综合调整重要政策措施，制定各类综合计划。在东 京都的政府综合计划细制中，其他部门也参与细制和 评价，包括环境局、财务局、主税局、生活文化局、 都市整备局等等，而随着目标的不同要求参与的部门 也各不相同。 其评价组织的特征在于： （1）评价是由东京都政府牵头，对于各个部门 的资源进行整合，将计划落实到各个部门主体之中 去，形成合力。 (2）评价落实到具体项目和目标，更便于各个 局将具体的建设内容落实并进行评价。 （3）各个部门全过程参与到具体的目标、实施 策略以及建设项目的制定和不断更新的过程中，通过 综合计划平台，协调部门利益。

3.东京都的规划评价类型与主要特点

年后的东京》以及《2020年的东京》中都有8个主要 目标）。 其次，是年度的监测和更新，综合计划的年度 报告每年固定更新，对于1年内的项目建设情况以及 目标实现情况进行监测，监测既包含对于目标数值上 的监测，也纳入了各个部门以及居民的反馈意见，在 比每年监测的基础上对具体的实施策略以及建设项目 进行更新和调整。 （1）综合计划的年度报告（规划实施监测） 东京都政府综合计划的年度监测依托于目标体 系和具体的建设项目的制定，其评价具有以下特征： ①有明确的1年度和3年度的目标，可监测性 强。 东京政府综合计划中设定的目标一 实施策 各 一具体项目三级目标体系为总体目标的监测提 共了可能。因此，对目标的监测则意味著对具体项 目的实施情况以及对应的目标达成情况进行监测。 而在《年度报告》中，则根据日本具体的财政预算周 期（1年及3年）制定了3年内具体的年度目标，具有 更强的可操作性，也更利于对于目标的评估和监测的 开展。 ②对于目标的公众评价调研和更新 在东京都政府综合计划中还包含年度对公众以 及相关部门的调研，通过对实施状况的评价以及各类 意见的收集来对具体事业进行更新。其中包括各个 横向部门的反馈意见，也包含了各个下属市县的反馈 意见。 其最终形式通过每年对具体项目目标的更新来 实现，包括新增的目标，改定的目标，以及不变的目 标三类来体现。 ③有详尽的年度统计数据作为支撑 详尽的统计数据也是东京政府综合计划的核心 支摔体系。不仅仅包括世论数据，同时也包含各个专 页大类的各类数据。数据的收集和管理由东京都总务 易壳。

具体目标的监测（待更新）

标也以世论调研为参考。

六、“纽约2030”规划实施监测

“纽约计划2030”的背景与概况 AGreenerGreaterNewYork是纽约市市长 办公室22007年出台的一部面向2030年纽约市发展 蓝图的战略规划，其英文缩写为PIaNYC（以下简称 “纽约计划2030"）。该计划从纽约市当前所面临 的几个主要问题开始，分别从土地、水资源、交通、 能源、空气质量等方面制定了一系列行动措施，以此 发展经济，并应对气候变化，更重要的是，提升所有 纽约人的生活质量。 这项计划由纽约市政府办公室的下属机构 纽约市远期及可持续发展办公室（OLTPS）负责运 作，该机构成立于2006年，是纽约市长办公室的法

责。在《纽约市宪章》第八条第F款中规定， 长在任何时候，认为为履行市长职责确有必要，可颁 布行政命令，在市长办公室内建立或撤销任何机构或 者职位。”负责“纽约计划2030”的纽约市远期及 可持续发展办公室（OLTPS）便是由现任纽约市长布 隆伯格上任后，依据《纽约市宪章》所赋予的权力、 通过调整市长办公室的机构组成而成立的，这也使得 这项计划得以出台，成为一项重要的城市发展战略。 从纽约市政府现行的主要职能架构来看[5]，布隆 伯格在市长办公室分别任命了1名第一副市长和5名 分管城市运营、政府事务与交流、经济发展、法律事 务、健康和人道主义服务的副市长。其中远期及可持 续发展办公室（OLTPS）是由分管城市运营的副市长 负责，这反映了“纽约计划2030”更多的是出于对 城市运营的考虑，是一项长远的、提升城市综合环境 质量的政府政策，而并不是一项由城市规划部门所主 导的法定规划。

定组成部分之一。该办公室的职能主要是通过与其他 部门的合作，专门负责制定、协调、实施和跟踪“纽 约计划2030”的进展情况。另外，此项计划还争取 了超过25个城市机构的通力合作，为实现纽约的可 持续发展而共同努力。

2.“纽约计划2030”的法律基础与部门架构

美国由于是联邦国家，其宪法的本质是州与州 之间契约。[3联邦的权力范围非常有限，地方通常享 有更多的立法权，纽约市便有自已的地方法，其中 《纽约市宪章》是纽约市公民所应遵守的基本法，目 前的版本于2004年修正通过。 《纽约市宪章》赋予了纽约市长极大的行政权 力，市长办公室中的副市长、各种专门机构和办公室 以及各行动小组，均由市长进行任命，但市长必须对 政府各部门和机构的行政效能和运行的协调全权负

世论调研近几年的排序变化

3.“纽约计划2030”的评价运作及其特点

从“纽约计划2030”的内容架构上来看，OLTP 会根据每年的实施进展情况相应地调整计划的内容， 正如其在介绍中所提到的那样：“当我们最初发布这 套计划时，我们知道这不可能解决城市面临的所有问 题，我们也知道纽约在接下来的日子里会面临更多的 挑战，这就是我们为什么要不断更新这套计划… 尽管如此，该计划的总体目标并没有发生变化，以公 园和公共空间为例，在最初的计划中便提出， “要让 所有的纽约人出门10分钟内便能觅得一处公园”

这个目标至今依然指引署该计划的实施。从成果上 看，“纽约计划2030”每年都会推出一套年度进展 报告（ProgressReport），该报告主要有三部分内 容：第一部分分别从住房、公共空间、棕地、水资 源、交通等方面回顾了一年以来该计划的实施情况； 第二部分是纽约市一年来的可持续指标的变化情况： 第三部分是计划项目实施的明细表，其中详细地说明 了哪些项目已完成，哪些项目还在实施，实施到了什 么程度，由什么部门负责等内容。 可以发现，“纽约计划2030”的评价运作符合 规划实施监测的特点：（1）该计划的评估每年进行 次，定期监测，并有详细地年度进展报告；（2） 该计划的编制到评估均由市长办公室的直属分支机构 OLTPS全权负责，并由多部门配合，是一个完整的行 政过程；（3）计划最初制定的总体目标并未发生变 化，评价不对总体目标的合理性进行探讨：（4）计 划的具体内容会随着实施的进展情况进行调整，并及 时在其官网上进行更新。

对于主要事项的现状分析、事项的影响和改善措施， 及相应的规划修正案；在具体分析中应评价与主要事 项相关的的规划目标和政策，以及鉴定环境变化对相 关事项带来的问题或机遇，并按照需要提出解决这些 影响的建议，将这些建议纳入规划修改的范畴。 （2）综合规划目标完成分析 EAR的一个重要目标是鉴定自上次的EAR评价报 告之后综合规划实施的成功与不足之处，即综合规 划目标的完成情况。EAR评价的目标与社区综合规划 MCNP相对应。 在目标完成分析中主要评价城市实施MCNP的 目标及配套政策的过程。通过目标完成分析，可以得 出综合规划的修正建议，指出哪些条例已经完善，哪 些条例应被删除，哪些条例应该更新。 例如，在“未来土地利用目标完成”分析中， 其目标1为：保障土地和开发条例能够提供所有区域 的高品质生活，评价中对于该目标的配套政策进行延 伸分析，并对每个配套政策进行实施状态评价。

七、美国福罗里达州的评估与评价报告

1.评价对象、内容与成果

城市和郡都火 须采用一个综合规划（ComprehensivePlan）， 并通过土地开发条例（区划准则、详细住房规划等） 来实施这项规划。佛州的综合规划作为一个具有法 律效应的政策框架，由地方政府和地方规划部门组 织编制和实施。其主要内容包括未来的土地利用、住

表12 目标的配奋政策完成分析

3.评价主要技术框架一

EAR作为一种法定的规划后评价程序，其目的 主要是评价上一轮规划的实施情况，并为规划的更新 提出建议，其主要涉及两方面的评价：对于影响发展 的相关事项的变化情况评价和综合规划目标的完成情 况评价，通过这两方面的评价得出综合规划的修正建 议。EAR的评价过程是一个广泛的公众参与的过程， 在规划中强制要求了公众参与的组织程序。

迈阿密作为佛州的重要城市，已编制完成了两 次EAR报告。该评价报告是对迈阿密的社区综合规划 (Miami Comprehensive Neighborhood Plan, MCNP）的实施评价。MCNP是由迈阿密规划部门 （MiamiPlanningDepartment）组织编制的，并 在1989年2月9日正式纳入法律条例，主要涉及邻里 层面的综合规划：MCNP是一个具有法律效应的政 策框架，指引城市公共和私人开发决策，其成果包括 描述性的书面或者图面材料，导则，以及开发标准 （经济、社会、物质、环境以及财政发展），主要通 过土地开发条例来实施。 迈阿密的EAR是州强制性的对于MCNP的评 价。评价主要包括：主要事项的评价和综合规划目标 完成分析。 （1）主要事项的评价 通过跨部门的讨论和广泛的公共参与，迈阿密 确立了评价的主要事项，分为四个部分：①公平开发 与再开发的需求和影响：②自然、历史、古迹、休闲 设施的保护和改善；③社区完整性；④交通。 佛州法律规定，在这一层面的评价中，应包含

【、新加坡概念规划检讨（2011)

1.新加坡城市规划体系

新加坡的发展规划分为两级，分别是概念规划 (ConceptPlan）和总体规划（MasterPlan）。 概念规划是新加坡的战略上的土地使用和交通规划， 指导未来40~50年的发展，旨在综合平衡住房、商 业、交通、基础设施、娱乐、社会等的土地使用需 求，确保有足够的土地来满足预期的人口和经济塔 长，并提供一个良好的居住环境，促进新加坡的可持 续发展。总体规划是法定的土地使用规划，在未来 10至15年的中期层面上指导新加坡的发展，将概念 规划的广泛的长期的战略转换成详细的计划，反映了 新加坡的发展所允许的各地块的用途及其密度。

3.新加坡规划检讨的特殊性

薪加坡的规划检讨不同于一般的规划评价，

广泛的公众参与，来审视城市发展的现状，总结规划 建设的得失，听取公众对城市未来发展方向的意见和 建议，从而为新一次规划修编提供依据。

对完善城市总体规划评估工作的思考与建议

欧阳鹏陈珊珊李世庆 Ou YanaPeng Chen Shanshan Li Shiaing

【关键词] [Abstract

、对于城市总体规划评估的基本认识

1.城市总体规划评估的必要性 从技术环节需要来看，规划评估有助于提高城 市总体规划编制的科学性和规划管理的有效性。通过 定期评估，及时总结城市总体规划实施的效果、把握 最新的动向、分析具体的问题、改进规划以利于下。 步的实施。 从法律法规要求来看，规划评估已经被赋予明 确的法律地位和制度要求。《城乡规划法》明确规定 城市人民政府应组织有关部门和专家定期开展城市总 本规划的评估工作，同时还明确了总规评估工作是总 本规划修改的必要条件之一，为规划评估工作的开展 提供了明确的法律依据。

2.城市总体规划评估的复杂性

（1）总体规划实施环境的不确定性。由于城市 发展主客观环境的变化，规划目标和行动举措随时 可能面临调整。衡量规划实施的好坏需要考虑规划 方案应对环境变化的合理性，这就大大增加了评估 工作的难度。 (2）规划与实施之间的因果关系不对等。总体 见划实施面临多种复杂因素的影响，评估者难以在实 施的效果和规划有效性之间建立必然的因果关系， 也就无法仅通过实施效果的评估来确定规划本身是否

有效。 （3）不同评估主体的价值标准的差异。对于任 可一个评估主体而言，这种价值标准的片面和偏差将 必然导致其主导的总体规划评估工作的不完善。

立方面作了进一步的探紧，但仍存在一些问题：一是 在实施机制方面，明确了评估工作的组织机关、组织 方式，但并没有提出具体的“评估工作机制和工作 程序”，而是让各地政府自己建立；二是实施评估工 作的周期不尽合理，“原则上2年一次”的评估周期 与各地政府年度实施计划（1年周期）、近期建设规 划（5年周期）、发改委五年计划（5年周期）均缺 乏对应关系，且“各地可以根据本地的实际情况，确 定开展评估工作的具体时间”的说法使得实施评估无 法成为一项经常化、制度化的行为；三是监督检查机 制方面，提出了负责评估工作监督和检查的主体，但 对于监督检查的具体内容、程序、周期和采取的措施 尚无明确规定。且自前仅提出了对评估工作的行政监 督，缺乏人大政协、社会团体、媒体、公众等其他方 面对评估工作的监督。 （2）评估相关程序不健全 《城乡规划法》确定了城乡规划的公共政策属 性。一项公共政策的构成和支撑不仅仅包括制定、决 策、执行的过程，也应当包括评估、反馈、修订的过 程。理想的城乡规划运作体系应建立起“编制一评 审一审批一实施一监测一评估一反馈一修订”的良性 循环轨道。 目前城市总体规划评估工作主要在“实施”环 节之后进行，缺乏前期的“监测”环节和后续的“反

市城市总体规划评估中的困

城市总体规划评估已经逐渐从一种单纯的技术 手段演化成为规划实施的重要保障机制和城市规划链 条中的重要环节（吕晓蓓等，2006）。由于总规评 古的机制与程序尚不健全，目前各地在城市总体规划 评估工作的深度、组织方式、组织周期等均存在着不 同层面的偏差，在评估的内容和方法上也存在着不少 同题。很多时候，总体规划评估仅仅是地方政府修编 总体规划的工具，而没有成为城乡规划体系中的重要 环节，法律设定规划实施评估的本意尚未得到落实。

1.评估机制与相关程序不健全

（1）规范化的评估机制尚未建立 目前规划界对于城市总体规划评估的必要性巨 经基本形成共识，但尚未建立起一套适合中国国情 的、积极有效、规范化的总体规划动态评估机制。 《城乡规划法》第四十六条仅对总体规划的评估方 式、评估结果的处置方式作了初步规定。建设部《城 市总体规划实施评估办法（试行）》在评估制度的建

2.评估内容与方法不完曾

（2007）、徐州（2007）、无锡（2008）、天津 (2009）、上海（2009）、长沙（2009）、杭州 (2010）、北京（2010）、兰溪（2010）等。这些 城市在总规实施评估的机制建设、内容、技术方法方 面都作了积极的探索。 （1）在总规评估机制上的探索 一是对评估工作规范化、制度化的探索。如浙 江省建设厅旱在2005年就组织开展了“浙江省总体 规划设施评价导则基础研究”课题的研究。2008 年《城乡规划法》颁布之后，部分省份出台了城市 规划实施评估的技术规范和指导意见，对于总规和 其他规划的实施评估工作机制的建立作了有益的 探索。如广东省建设厅曾制定《关于开展广东省城 市规划实施评估工作的指导意见（征求意见稿）》 （2008）和《广东省城市规划实施评估技术要点》 (2008)等。 二是在总规评估工作机制中逐步引入公众参与 和社会监督环节，不断扩大规划决策公共民主参与的 力度、深度和广度，如北京总规实施评估，召开了5 次专家研讨会，采用了多种形式征求公众意见（公众 满意度调查、开辟专栏进行网络调查、群众来信整 理、公众信箱分析等）。 (2）在总规评估内容上的探索 一是开始注重环境对于总规实施过程的影响 能够针对宏观社会背景和城市发展条件的变化情况 平估规划实施的能动性和适应性，部分规划已经开始 考虑实施过程中如何应对不确定性因索的影响，如长 沙总规评估、杭州总规评估、无锡总规评估等。二是 在规划实施效果与总规内容符合程度评估的基础上， 开始重视实施效绩和实施机制的评估，如深圳总规评 估、长沙总规评估、徐州总规评估等（表1）。 (3）在总规评估技术上的探索 一是利用GIS手段建立信息扎实的基础研究平台 和进行定量分析。如上海总规实施评估经历了数据信 息收集、入库、校核、整理、分析等多个环节，建立 了人口数据库、影像数据库、现状用地数据库、规划 用地数据库和建筑量数据库，并应用GIS技术对城市 用地的发展变化进行监测和评估。 二是在指标体系的建立方面有较多探索。在指 标设定上，除采用传统的经济、用地、基础设施等可 直接统计核算的指标之外，也引入体现规划价值取向 的指标（规划实施的社会认知、公众满意程度等）， 如余姚、徐州总规评估；在指标分类上，开始考虑冈 性与弹性控制的结合，如武汉、余姚总规评估，或考 虑规划实施、未实施、违反建设等不同情况，如天洋

三、国内外城市总体规划评估的探索和实

1.国内总规评估的实践探索总结

自前国内较有影响力的总体规划评估工作 主要包括深圳（2002）、余姚（2005）、广州

总规评估；此外，有的评估也引进决策分析方法， 利用效用函数综合评价法和层次分析法来确定各项评 估指标权重，如徐州总规评估。

2.国外城市总体规划评估的经验借鉴

主导、多方参与评估转变，鼓励发展第三方评估咨询 机构，例如城市规划评估协会、高等院校、研究所、 咨询机构参与总体规划评估工作；三是明确对规划评 估工作进行监督检查的方式、具体内容、程序、周期 和处理措施。 （2）加强评估数据信息平台与信息共享制度的 建设 尽快建立完善的基础数据信息平台和信息共享 制度是总规评估工作顾利开展的前提。应建立起各部 门共享的城市数据库，如GIS数据等，以促进部门协 作，提高评估工作的效率；应通过加强规划实施监测 反馈和部门信息沟通，推进城市总体规划评估数据信 息系统的动态更新与维护；应建立城市规划评估信息 共享制度，实现县级以上人民政府及其有关部门对城 市规划评估所需资料实行信息共享：应努力开发全国 性和地区性的监测系统、评估数据库、为评估工作提 供相关的技术支持。 （3）完善规划监测和反馈机制，充分发挥评估 效用 应建立完善的规划监测机制，保证规划在实施 过程中能够按照预定方案进行，不致于产生太大的偏 差。尤其应建立对规划投入的监督和审计制度，如对 规划项目建立明确的预算，并由审计部门进行监督， 保障大的公共资源不被滥用，为评估工作提供良好 的基础（汪军，2011）。 应建立完善的规划反馈机制，使评估结果能够 产生一定的影响力和约束力，从而避免评估流于形 式，成为摆设品。评估成果应建立多元化的成果反馈 渠道，充分发挥协助规划决策，完善与优化规划方案 编制，检测规划执行状况、动态调整规划、跟踪规划 效果、保障规划实施，以及平衡和协调社会各方利益 的职能（宋彦等，2012）。

GB/T 18672-2014 枸杞四、对于完善城市总体规划评估工作的建

1.评估机制及相关程序完善的建议

制度建设是城市规划评估活动有效进行和健康 发展的基本保障。应尽快建立适合我国国情的城市总 体规划评估制度和评估标准，使评估工作成为一项常 态化、程序化和制度化的行为，同时完善城乡规划体 系中评估前后程序的建设，使评估工作能更好地发挥 其效能，促进城乡规划工作的良性循环。 （1）完善总规评估相关法规、技术规范和实施 细则 应尽快制订和完善总规评估的相关法规、技术 规范和实施细则，规范总规评估的程序和行为。主要 应明确以下几方面内容：一是评估工作的类型（是年 度建设实施评估、近期建设实施评估还是中长期实施 综合评估），确定不同类型评估工作的周期、目的、 评估重点内容、工作程序和成果形式要求等：二是明 确评估的组织机关、编制主体、其他参与主体及其在 评估工作中的职能。应鼓励从政府自我评估向第三方

2.评估内容与方法完善的建议

目前，国内城市规划评估工作尚未形成建立系 统的内容框架和方法体系，不同地区不同学者对总体 规划评估内容的理解不尽相同（表1）。笔者认为有 必要在现有研究基础上，系统梳理总规评估的内容体 系，建立科学合理的规划评价体系。 （1）建立从规划编制到规划实施的全过程评估 体系 城市总体规划评估应重点评估哪些内容，如何 进行评估，在当前仍然处于探索的阶段。笔者认为总 规评估体系应覆盖从规划编制到规划实施的全过程。 完整的规划评价过程应该包括规划方案编制评估、规

估内容上较有特点的案例总结

①规划方案编制评估一一对规划成果质量和制 订程序的评估 包括规划编制成果的质量评估和规划制订的程 序评估两方面（表2）。 规划成果的质量评估重点是针对规划文本衡量 规划方案是否合理，规划目标及落实行动是否一致， 规划本身是否能够指导实施GB/T 2376-2013 硫化染料 染色色光和强度的测定，主要体现为规划文本内 在的逻辑完整性和实施可行性，以及与相关规划的承 接性和协调性。 规划制订的程序评估重点是规划制定过程部门 合作是否深入和具体、规划审批程序是否符合法定要 求、公众参与是否充分等方面的评估。 ②规划实施过程评估一 一对实施背景环境、运 作体系和保障机制的评估 国内学术界对影响总体规划实施的主要因素已 做了不少基础性的工作（表3），但对于城市总体规 划实施过程评估尚未形成系统性的框架。笔者结合国 内外相关案例经验进行归纳梳理和理论推演，总结出 总规实施过程评估至少应包括规划实施的环境适应性 评估、规划实施的运作机制评估、规划实施的政策保 障评估和规划实施的资源保障评估四方面内容（表 规划实施的环境适应性评估重点是针对宏观社 会背景和城市发展条件的变化情况，评估规划实施的 能动性和适应性，总结与反思规划实施过程中如何应 对这些不确定性因素的影响

规划方案编制评估的技术要点梳理

不同学者对影响总体规划实施的主要因素论述