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GB／T 31914-2015 电子文件管理系统建设指南

根据GB/T26162.1一2010，ERMS的作用主要包括： a）集中可能分散在中央数据库、共享目录或者个人桌面的业务凭证信息，实现统一存储，消除 息不一致及不必要的重复保存；

GB/T26162.1—2010，ERMS的作用主要包括： 集中可能分散在中央数据库、共享目录或者个人桌面的业务凭证信息，实现统一存储，消除信 息不一致及不必要的重复保存；

SF/T 0024-2017 全国法律援助管理信息系统技术规范GB/T319142015

b）以可审计的**维护业务活动的真实凭证，通过对文件之间、文件及其元数据关联的维护确保 业务凭证的可理解性，降低机构对纸质文件的依赖； c） 随时满足业务工作或者法律诉讼对业务凭证信息的利用需求； d）禁止电子文件及其元数据获得未授权访问、改动和删除，实现业务信息的安全控制； e）支持灾难恢复，保护机构的核心信息资产； ) 实现部分文件管理流程的自动化，提高文件管理效率； g）通过与业务系统的有效集成，支持业务流程的规范化运作和对相关信息的及时利用，提升业务 效率； h）替换（升级)或集成现有档案管理系统，实现对机构电子和纸质形*的文件、档案的集中管理和 统一利用； ) 按照规范要求输出可信数字档案，为电子文件的长期保存打下基础

b）以可审计的**维护业务活动的真实凭证，通过对文件之间、文件及其元数据关联的维护确保 业务凭证的可理解性，降低机构对纸质文件的依赖； c) 随时满足业务工作或者法律诉讼对业务凭证信息的利用需求； d）禁止电子文件及其元数据获得未授权访问、改动和删除，实现业务信息的安全控制； e) 支持灾难恢复，保护机构的核心信息资产； f) 实现部分文件管理流程的自动化，提高文件管理效率； 效率； h）替换（升级)或集成现有档案管理系统，实现对机构电子和纸质形*的文件、档案的集中管理和 统一利用； D 按照规范要求输出可信数字档案，为电子文件的长期保存打下基础

4.2.1业务需求驱动原则

4.2.3用户参与原则

最终用户应自始至终参与ERMS建设过程，保证系统能够切实为用户所接受。系统应尽可能 用户的操作习惯，具有较强的易用性。应通过变更管理、用户培训、交流沟通等措施以保证用户接 统及其实施所带来的规则、流程和责任的改变，确保系统建设成效，

机构设计或**的系统 正软件、硬件技术 赖性，确保其具有跨平台、 访问和保存

ERMS并非只有单一的实现**和建设路径，机构在系统规划时，应根据本单位业务、信息 件管理的基础，灵活选择合适的实现**、建设路径和实施*法

4.2.6可扩展性原则

应循序渐进地实现ERMS和形成文件的业务系统的集成，使其具备从业务系统中自动捕获电 件及其元数据的能力。 在系统建设过程中还应注意保护机构的既有投资，将ERMS作为整个机构文件、档案管理的

进地实现ERMS和形成文件的业务系统的集成，使其具备从业务系统中自动捕获电子文 的能力。 设过程中还应注意保护机构的既有投资，将ERMS作为整个机构文件、档案管理的基础

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平台，使之具备接收业务系统中历史数据、遗留系统中原有数据的能力。

在ERMS建设过程中应该始终贯彻安全 全观念，系统应具有逻辑严密的安全管理**，恰当采用身 份认证、权限控制、跟踪审计等各种安全技术手段，确保系统无故障，保证数据安全；对纸质文件、档案的 数字化以及ERMS系统建设进行全程安全管理，制定科学适用的管理制度，加强对敏感数据的管控和 文件管理过程的监控，确保业务安全。

机构ERMS建设过程主要包括系统的规划、分析、设计、实施、维护和更新等阶段。ERMS建设各 价段的工作内容存在一定的交叉关系，并非完全按照线性的顺序展开，如若必要，可以在系统建设的任 可阶段，返回到之前的任何一项工作。本标准将结合ERMS建设的特点，阐述系统建设过程中关键环 节的*法和要求。如图1所示

图1中加粗字体表示本标准重点阐述的活动和环节

图1ERMS建设流程

系统建设初期要从机构全局对建设工作进行统一规划，为系统开发做好充分的准备。系统规划阶 段的主要工作内容包括： a）可行性研究，ERMS的建设是一项涉及部门较多、耗时较长、投资较大的复杂工作，在确定建 设系统项目之前，要从必要性、可能性、成本、收益、风险等几个*面研究系统建设的可行性，确 定项目边界，避免盲目投资； b) 项目预算，即确定资金投人和项目周期； C 团队建设，即建立跨专业、跨部门的项目团队，并有效开展组织保障； d）拟定日程表，即制定项目建设计划

系统分析是系统建设的关键阶段，其主要任务是从业务、规范、技术等角度分析ERMS的需求，主 要工作内容包括： a） 业务分析，即针对所要管理的电子文件的业务领域，选择合适的*法和工具对业务进行分析， 掌握业务产生、管理、利用文件的要求，为文件管理规范的制定和系统功能需求分析奠定基础； b） 规范制定，即分析既有的制度规范，结合国家现有相关标准规范的要求，明确需要新建或修订 的内容，着重准备文件分类*案、文件保管期限与处置表、元数据*案、信息利用规定（需要转

化为访问控制规则）、文件标题拟制规则等系统实施时必备的管理规范，以及系统接口等技术 规范； C 需求分析，机构应根据文件管理现状调查的情况，结合GB/T29194一2012以及相关标准规 范，定义符合机构业务和文件管理实际情况的系统功能需求，定义系统的物理结构和逻辑 结构。

系统设计阶段的主要任务是开发出一套适合机构需求的ERMS，其中核心工作内容为软件**或 开发，即根据一定的标准从市场上挑选商业现货产品并开展必要的定制，或自行开发软件。对于需要* *商业现货软件的机构，宜制定商业现货软件的评分指标和打分细则，组织用户、第三*人员对卖*产 品进行试用、评估和打分，同等条件下，优先选择通过GB/T29194一2012标准符合性测试的软件。

应选择合适的系统维护团队和人员，从管理、制度、技术等*面支持ERMS日常运行。及时制定、 修订电子文件管理所需的制度规范，对相关人员开展持续的培训，做好系统的备份，制定应急*案。应 跟踪业务、法规、社会期望关于机构电子文件管理要求的变化，跟踪技术的发展，对系统建设效果进行定 期评估。

当机构的文件管理需求发生较大变化时，按照可行性论证、规划、开发、实施的过程启动系统 工作。

为了保障ERMS项目顺利开展，并能够在机构日常工作中持续发挥作用，需要同步开展项目管理、 组织建设、培训等保障性工作

理，按照GB/T8567编制文档，并将文档纳人到ERMS中管理，保证项目按时保质地完成。

机构应该建立起与ERMS建设规模、实现**相匹配的项目团队，形成合理的治理结构；在此基础 上还应进一步获得组织机构内广泛的人员支持；并在恰当的时机开展一定的组织变革。 组织建设的主要内容包括：合理设置组织架构和岗位，明确各岗位的目标与职责，建立信息沟通制 度，以及及时消除工作中的冲突或不协调现象等

机构应在ERMS建设的不同阶段，针对不同的对象，采用不同的**开展培训。比如，在系统规划 阶段，面向机构管理层开展高端培训，使其了解电子文件的作用和电子文件管理的价值，从而支持 ERMS的工作；在系统分析和设计阶段，面向系统开发人员和实施人员开展培训，使其了解机构、业务、 文件的基本情况，从而切实掌握电子文件管理的需求；在系统实施阶段，面向用户开展培训，使其了解 ERMS的操作*法，从而保证系统的实施效果；在系统维护阶段，面向机构内部的系统运营维护人员开 展培训，从而保证在系统实施团队撤离之后系统能够正常运作。

在可行性论证阶段，要针对机构的组织结构、主营业务、法规标准、社会期望、信息化建设情况展开 初步调查，对自身的文件（档案）管理情况开展自我评估，以确定ERMS建设的必要性和可行性。在系 统规划阶段，还应进一步深化相关调查，以明确ERMS的基本定位。初步调查也为后续系统分析阶段 业务分析、系统功能需求分析奠定基础，

5.1.4调查结果的评审和利用

机构应组织信息化、档案 代表，并聘请外部专家、顾问，对调 告进行研究评审，并根据评审通 的系统建设工作。

机构应在明确机构现有电子文件类型的基础上，综合法律诉讼需求、业务需求、社会期望以及内部

机构应根据本单位组织人员情况、机构文化，确定ERMS的实施范围，即在哪些部门、人员应用系 统。为了保证项目实施的成功，全局性ERMS的建设，可以分阶段进行，首次实施ERMS的范围不宜 过大。此后再逐步扩大ERMS所管理的电子文件的范围、应用ERMS的部门范围以及和ERMS集成 的业务系统的范围。

5.2.3.1ERMS的开发**

机构应确定ERMS的开发**是自行开发、外包开发还是直接**商业软件。选择系统开发* *，机构应该考虑以下因素： a）成本投人，自行开发、外包开发和直接**商业软件的成本依次下降； b) 所需的技术团队及其水平，主要考察机构内部IT团队开发能力、开发经验； C) 现有系统类型，包括机构管理信息系统异构程度，在已有系统基础上更新或集成开发的难易程 度、开发周期等； 特有功能需求，即机构所建ERMS的个性化/客户化水平； e) 安全保密等级，即机构所建ERMS及其保存的文件涉密程度，包括国家秘密、机构秘密和敏感 信息； f)ERMS建设周期

ERMS与业务系统的关

机构要在仔细评估业务系统中文件管理功能以及系统建设成本、效益、风险之后，确定ERMS和形 成电子文件的业务系统之间的关系： a）独立*。ERMS相对独立于形成文件的各个业务系统，后者可通过应用程序接口（Application ProgrammingInterface，API)向ERMS输出文件及其元数据，文件及其元数据集中于ERMS 保存管理。

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表1ERMS和业务系统关系的模*比较

RMS和电子文件长期保在

时主要考虑是对电子文件（电子档案)移交要求的遵从。而对于没有移交进馆职责的机构，若考虑未来 在ERMS的基础上拓展电子文件长期保存功能，实现ERMS与长期保存系统的集成，则需要额外考虑 如下问题： 系统的拓展能力，包括功能模块、元数据和存储的拓展； b) 长期保存文件的*法； c） 软硬件过时的应对*法； d) 系统周期性的更新策略； e）软件供应商破产风险的应对策略。

5.2.3.4跨机构ERMS的部署模*

对于企业集团或者区域范围的党政机关，可能存在多机构部署同一套ERMS的情况，即一家单位 统一指定或采*一套ERMS，在多家单位统一应用实施。比如由集团公司、区域性档案局（档案馆、电 子文件中心）统一指定、采*或建设ERMS。作为ERMS的指定*、统一采**或统一建设*，要充分 调研下属单位的需求，保证其个性化需求的满足。作为ERMS的用户单位，机构应充分掌握特定部署 模*下的优缺点，按照上级部门的总体规划，制定实施本单位的工作计划。 跨机构ERMS的部署模*包括： a）分散*。各机构自行部署ERMS,包括自行二次开发、实施和维护系统，

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b）分布*。在多个机构范围内统一建设ERMS，但是由于地理、安全、利用等*面的考虑，数据分 布存储于多地。如元数据集中存储于总部，二级单位保存本地及管辖范围内三级单位的文件 及其元数据，三级分支单位一般不保存数据。 集中*。由一家机构统一规划、采*、安装、运行和维护一定范围内的多家机构的ERMS，软硬 件集中部署，数据集中存储。系统建设*可以借助于云服务的**向各个用户单位提供 ERMS存储、平台和（或）应用服务。 跨机构ERMS部署模*比较见表2。

表2跨机构ERMS部署模*比较

业务分析，也称业务活动分析，旨在描述和分析特定业务环境下的职能活动，确定电子文件形成、捕 获与控制的管理要求。 基于文件管理的业务分析和一般的业务分析不同之处在于，在确定业务活动及其相互关系的基础 上，需要确定每项业务活动（事务级)应该产生哪些电子文件，其管理要求如何。通过业务分析，可以明 确机构产生的文件、文件构成要素以及文件之间相互关系，建立文件分类*案（见7.1.1）、文件保管期限 与处置表（见7.1.2)等管理工具，为后续分析有关文件的产生、捕获、控制、存储、处理和利用等功能需求 提供支持。

根据ISO/TR26122：2008，业务分析的*法主要有层次分析法和顺序分析法。根据任务的不 次分析与顺序分析可以多种**组合并在不同的层级上使用。借助层次分析，可在宏观上建立职 动、事务之间的等级分解关系，借助顺序分析，可以在微观层面识别活动和事务。两者结合，既可以 宏观的业务活动框架，又可以细致描述分析框架中各组成部分之间的时空关系。

层次分析法是指对为实现机构特定战略目标所进行的机构全部业务活动的分组聚类，从组织机 目标和战略意图开始自上而下地进行。层次分析能够为机构提供展现业务活动等级结构的全景

在图2所示的业务活动等级结构中，最高层级是职能，中间层级是活动，最低层级是事务。

图2业务活动等级结构

层次分析的步骤如下： a）识别机构的目标和策略。首先对机构所在的法律、规章环境以及业务流程所在的组织背景等 进行分析，识别机构的目标和策略； b）确定机构为了实现目标而要开展的职能。除了对机构目标进行自上而下的分解得出职能之 外，还可以对流程进行研究和分析（6.2.3），根据机构的目标和策略将相关流程组合； c）识别组成每个职能的活动。既要通过对职能进行分解，又要结合顺序分析的*法（见6.2.3）； d）识别组成每个活动的事务。对于事务的识别，更大程度上要依赖于顺序分析法来做（见6.2.3)。

顺序分析法是按照业务活动开展的时空秩序对业务活动及其相互关系的揭示，即确定工作过 每项业务活动及其开展的顺序，以及与其他业务过程的关联性。可以参考GB/T19487一2004中 工组成树、职责执行/操作流程图、业务协作流程图等工具展开顺序分析。 事务级的顺序分析的步骤如下：

顺序分析法是按照业务活动开展的时空秩序对业务活动及其相互关系的揭示，即确定工作过程中 业务活动及其开展的顺序，以及与其他业务过程的关联性。可以参考GB/T19487一2004中的分 成树、职责执行/操作流程图、业务协作流程图等工具展开顺序分析。 事务级的顺序分析的步骤如下： a）识别组成业务流程的事务； b）结合部门、岗位识别组成业务流程的事务的序列； 明确每项事务下应该产生什么文件，哪些以电子**产生，目前是否产生，目前是否以电子* *产生，文件的构成要素有哪些，细致的事务分析还可以得出每一步骤会产生哪些元数据； d）识别一个流程和其他流程、系统的关系，明确文件的处理、传递路径

明确每项事务下应该产生什么文件，哪些以电子**产生，目前是否产生，目前是否以电子* *产生，文件的构成要素有哪些，细致的事务分析还可以得出每一步骤会产生哪些元数据； 识别一个流程和其他流程、系统的关系，明确文件的处理、传递路径。

7.1.1文件分类方案

文件分类方案能够揭示文件之间、文件与业务活动之间的关联，维护文件的可理解性，支持按 务活动的信息检索，支持文件按类的自动化管理，因而是电子文件管理的基本工具，也是ERMS配 关键内容。

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文件分类方案一般根据机构的业务职能确定，按照树状结构组织类目。传统意义上，案卷以上（不 包括案卷)的层次构成文件分类方案，相对稳定。在分类方案的最底层类目下，可按照文件管理的需要 设置案卷层次进行管理。案卷是同一主题、活动或者事务的相互关联的文件集合，如有需要，案卷可以 继续划分为子卷。在ERMS中，分类方案及其最低类目下的案卷可以打通，无论是全宗、类目还是案 卷，都是逻辑意义上的文件集合，案卷即逻辑案卷，相当于计算机中“文件夹”的概念，也被称为“聚合”， 案卷也被纳人文件分类方案之中。在系统中，文件管理员的主要工作之一就是创建和管理文件聚合。 文件聚合结构如图3所示。

本标准中分类方案是针对机构内所有文件的，而特定ERMS管理的对象可能特指某些种类的文 件，这种情况下，需要在职能分析的基础上，先行制定整个分类方案中的部分，日后再逐步拓展。分类范 围越是拓展至机构全局，分类方案越彰显其价值。如果仅是针对局部的文件（如行政公文），按照职能分 类法划分文件类别则可能得不到广泛的认同。 文件分类方案的构成主要包括： a）类名。即类目的名称，用以指代某一个层次的文件聚合，方便用户理解。 b）类号。即类目的代号，方便计算机快速识别和定位。类号可采用字母和(或)数字表示，应该能 够支持自动产生和校验，应能够体现类目的层次结构。 文件分类方案的层级及详细程度受制于被分类的文件范围和数量、机构文件档案管理基础和管理 者对分类结果的应用，文件数量少、业务覆盖范围小、文件档案管理基础较弱的机构可从简单层次的分 类方案做起，保持分类方案一级类目的稳定，并根据实际情况逐步细化。全局性分类方案的层级一般在 3级5级。 在业务比较复杂或者分支单位较多的情况下，可能需要制定多维分类方案，即创建两个以上的分类 方案。这时需要明确每个分类方案的应用范围和应用方法。ERMS通过多个元数据来体现一份文件 的多维归属。 文件整个生命周期中应该至少有一个统一的分类方案，文件形成系统中的分类方案应与ERMS实 施的分类方案相衔接。

7.1.2文件保管期限与处置表

表3电子文件保管期限与处置表的示例

文件保管期限与处置表是规定电子文件保管期限和处置行动的正式工具，是电子文件管理系统配 置的依据，决定着文件的最终命运。 制定文件保管期限与处置表的方法基础是职能鉴定法、风险分析法。职能鉴定法是指根据形成文 件的职能活动的重要性来决定文件保管期限的长短。风险分析法则是分析不保存或保存时间不当可能 导致何种风险，尤其是法律风险，这要求机构综合各方面管理需求制定，包括《机关文件材料归档范围和 文书档案保管期限规定》（国家档案局8号令）、《企业文件材料归档范围和档案保管期限规定》国家档 案局10号令）以及国家和行业的相关规定等。 文件保管期限与处置表的制定，需要多方人士互相配合，共同研讨： a）业务人员（文件形成者)和业务专家负责提供文件日常使用知识，主要判断文件对机构业务的 重要性； b)1 信息技术专家提供对信息系统运行和信息技术运用方面的建议，以帮助判断文件保存的成本 和可行性； c）文件管理员（档案管理员）负责平衡文件利用者的需求和资源可用性之间的冲突，使得组织对 文件的保存能作出理智的判断； d) 法律顾问、审计员从机构风险防范的角度提出鉴定意见。 文件保管期限与处置表应和文件分类方案相互衔接，在可能的情况下整合为一个方案或表，以便于 ERMS能够将保管期限和处置的规则直接应用在类目层次上，文件能够自动继承上位类目的保管期限 和处置的规则，由此实现自动鉴定。 文件保管期限与处置表通常表现为表册形式，宜保持该表的相对稳定，不宜频繁变动。文件保管期 根与处置表制定工作完成后需要向同级档案行政机关备案。在真正开展文件处置时还应开展相应的审

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7.1.4信息利用规定

电子文件利用规定应符合机构整体信息利用规定，两者通常会融为一体。信息利用规定是ERMS 中用户利用权限控制规则的依据。 制定信息（文件）利用规定，至少包括四个方面的内容： ） 按照信息敏感程度和密级给信息划分等级。除了秘密、机密、绝密等涉及国家秘密的信息等级 之外，还应包括公开信息、内部信息、一般商业秘密、重大商业秘密等。其中公开信息是指可以 对外公开的信息，内部信息是指可以为内部成员利用但不能对外公开的信息，一般商业秘密是 指包含商业秘密不适宜广泛利用的信息，重大商业秘密是指包含影响深远的商业秘密而仅能 为极少数人知晓的信息。 b）不同信息等级的利用限制。比如涉及私人财务数据的信息只限本人查阅。 C 信息利用等级的调整条件和流程。随着时间的推进，信息等级及其利用条件会发生变化。利 用规定应对时间等条件和流程予以明确。 d) 信息利用审批程序。当需要利用非本人形成的、非公开的、涉及国家秘密或商业秘密的信息 时，需经有关主管人员审批。 根据信息利用规定，应尽可能基于文件分类方案创建访问控制规则，以便于ERMS能够将访问控 制/利用规则直接应用在类目层次上，文件能够自动继承上位类目的访问控制/利用规则。在一个单位 中，可能部分文件的利用规定可以按类设置，而另外一些文件则不能，需要逐件设置。

.1.5电子文件题名拟制

题名（title），也称标题，是揭示文件主题内容、方便利用的名称。在ERMS中，全宗、类目、案卷、文

件、组件等级别都有其名称，分别被称为全宗名、类名、案卷题名、文件题名、组件标题等。 文件题名的拟制至少应遵循如下要求： a 题名的一般结构是文件形成者十事由/主题十文种/文件类型”； b) 揭示文件所记录的业务活动； c）用词简练； d）用词规范、统一，尽可能使用和文件分类方案相一致的术语。 文件题名一般由其形成者拟定，在捕获环节确认或修改SN/T 5353-2021 进口再生钢铁原料检验规程，应将电子文件题名拟制要求和技巧纳入培 训范围。

7.1.6电子文件编号规则

ERMS要从生成电子文件的很多系统，包括桌面软件、基于数据库的业务系统、网站等捕获电子文 件，也会向业务系统、电子文件长期保存系统输出电子文件。ERMS本身可能也需要集成多个厂商的 软硬件产品，如第三方存储产品，需要制定足够的、合适的系统接口规范、数据交换标准等技术规范，并 保证不同厂商能够遵守这些技术规范，

8.1角色及其操作权限

文件的捕获是指将业务活动过程中生成或接收到的数字对象作为文件（records)保存到ERMS的 过程。文件的登记是指文件进人系统时，赋予其唯一标识符的行为。捕获和登记通常在同一个操作中 完成。在捕获文件的同时一并捕获其元数据。捕获登记是ERMS的起始功能。在一些档案辅助管理 软件中，这样的操作也被称为“归档”或“接收”，“捕获”和“归档”的区别在于归档的文件都有留存价值， 即都具有一定的保管期限，而被捕获的电子文件则不一定需要留存，不一定具有保管期限。当然，机构 也可以将捕获的对象定义为归档对象，这样捕获功能即为归档功能。具体如何规定，视机构的管理需求

GB 31570-2015 石油炼制工业污染物排放标准GB/T31914—2015